BBCIl ne manque pas d'endroits pour commencer à essayer de comprendre ce qui a mal tourné pour HS2 et comment, pour environ le double du budget initial, nous obtenons la moitié de la ligne qui était prévue.
Un point de départ est le nom lui-même : High Speed 2.
Personne ne veut d'un chemin de fer lent. Mais était-il judicieux de construire un chemin de fer ultra-rapide ?
L'aventure du HS2 a commencé dans les années 1980. Les experts ferroviaires observaient de l'autre côté de la Manche le nouveau réseau TGV français et rêvaient d'un service similaire ici.
Les trains TGV qui sillonnaient la campagne française à 370 km/h contrastaient fortement avec le matériel roulant grinçant du Royaume-Uni.
Le HS2 promettait de nouveaux trains étincelants circulant entre les villes anglaises à des vitesses similaires.
Une étude commandée par le gouvernement en 2006 a conclu que la Grande-Bretagne avait besoin d’une plus grande capacité ferroviaire. Lors de la présentation de son rapport, Sir Rod Eddington a déclaré : « Ma première recommandation au gouvernement est… d’améliorer la capacité et les performances du réseau de transport existant. »
Il était tiède au sujet du speed.
Le HS2 a certes apporté une capacité accrue, mais, comme son nom l'indique, il était clairement axé sur la vitesse.
Quelques semaines avant que le gouvernement travailliste de Gordon Brown ne quitte le pouvoir en mai 2010, il a plaidé auprès des députés en faveur d'une ligne ferroviaire à grande vitesse. Selon lui, la construction d'une ligne ferroviaire conventionnelle pour résoudre les problèmes de capacité coûterait presque aussi cher que la construction d'une ligne à grande vitesse.
Ils ne le savaient pas.
Andrew Gilligan était conseiller en transport auprès de Boris Johnson et de Rishi Sunak et est un critique du projet HS2.
« Contrairement à l’Espagne, à la France ou à l’Allemagne, toutes les principales villes d’Angleterre se trouvent à moins de 320 kilomètres les unes des autres, à l’exception de Newcastle », explique-t-il.
« Le temps supplémentaire que vous gagnez ne vaut tout simplement pas les énormes dépenses supplémentaires que cela implique. »
Mais la rapidité a contribué à attirer les politiciens vers ce projet, avec la promesse d'une liaison ultra-rapide entre Londres et Birmingham, avec des trains roulant plus au nord vers Leeds et Manchester. Londres-Manchester prendrait un peu plus d'une heure au lieu de deux.
HS2 : le chemin de fer qui a fait exploser des milliards
Le HS2 était censé être le chemin de fer du futur, mais plus d'une décennie après sa mise en place, le projet reste embourbé dans l'incertitude. Richard Bilton enquête sur les raisons de ce dysfonctionnement.
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Mais des trains plus rapides ne nécessitent pas seulement de meilleurs moteurs.
Un train qui roule à 230 mph a besoin d'une ligne très droite et c'est là que le coût commence à entrer en jeu.
Pour se rendre à Birmingham depuis Londres, il faudrait traverser le cœur des Chilterns, une région d'une beauté nationale exceptionnelle.
Les itinéraires moins controversés, comme ceux longeant l'autoroute M40, ont été exclus.
L'opposition est venue des députés conservateurs qui se sont exprimés au nom des habitants mécontents de Chilterns.
Ils ont exigé des tunnels et des tranchées coûteuses pour garder les nouveaux trains hors de vue.
La préservation des collines vallonnées a nécessité d'investir davantage dans l'ingénierie.
Au final, 11 tunnels furent construits entre Londres et Birmingham, enterrant la ligne sur 51 kilomètres sur les 225 kilomètres de voie. Il y avait 50 viaducs.
Philip Hammond a été secrétaire conservateur aux transports de 2010 à 2011 et chancelier de 2016 à 2019.
« Je pense que nous avons investi dans le projet beaucoup plus de ressources que ce que les gens pensaient à l’époque », dit-il.
En 2011, le budget du HS2 était estimé à 32 milliards de livres sterling. En 2013, le budget du HS2 s'élevait à un peu plus de 50 milliards de livres sterling.
Dès le début, des questions ont été soulevées sur l'utilisation de l'argent des contribuables par HS2
En 2009, le gouvernement travailliste avait créé HS2 Limited : une société dépensant de l’argent public, dont l’existence dépendait par définition du fait que le projet ne soit pas abandonné.
Getty ImagesAndrew Bruce a rejoint l'entreprise en 2015. Son travail consistait à acheter tous les terrains et propriétés pour la première phase du projet.
Il dit qu'au cours de sa première semaine, on lui a donné deux séries de chiffres.
Selon M. Bruce, un ensemble devait être utilisé pour montrer au gouvernement les résultats de ses présentations. Il affirme que ces éléments ont montré que HS2 était sur la bonne voie pour acheter le terrain dans les délais et dans le budget impartis.
Il a ajouté qu'on lui avait également fourni une deuxième série de chiffres qui montraient que HS2 ne pouvait en aucun cas acheter tous les terrains et propriétés nécessaires tout en respectant ce budget. Il a également indiqué que ses propres travaux avaient permis d'obtenir des estimations encore plus élevées des coûts des terrains et des propriétés.
Il affirme que HS2 Ltd n’a pas été honnête quant aux coûts probables, même si HS2 Ltd était payée par le contribuable et dépensait l’argent public.
HS2 conteste ces allégations. Selon elle, ces allégations ont été examinées de près par la Cour des comptes, qui n'a rien trouvé de suspect. Andrew Bruce n'accepte pas les conclusions tirées par HS2 à partir des conclusions de la Cour des comptes. Il estime qu'une enquête plus approfondie devrait être menée.
On peut avoir un aperçu du fonctionnement de HS2 Ltd en consultant les indemnités de licenciement versées à son personnel lorsque des emplois ont été transférés de Londres à Birmingham.
La commission des comptes publics de la Chambre des communes a constaté que si HS2 avait respecté les conditions légales de licenciement, 94 personnes auraient reçu un total de 1 million de livres sterling.
En fait, ils ont reçu un total de 2,76 millions de livres sterling, payés par le contribuable.
« Nous étions très, très mécontents de cette situation. Nous avons eu l'impression que cela trahissait une certaine attitude de la part de HS2, selon laquelle c'était l'argent des autres qu'ils dépensaient et qu'ils s'occupaient du leur », m'a confié Dame Meg Hillier, députée (travailliste et coopérative), alors présidente du comité.
Au moment du rapport du comité, HS2 Ltd a reconnu que les paiements constituaient une « grave erreur ».
On aurait pu penser qu'un mégaprojet coûtant des milliards serait une priorité politique. Mais en 2017, le Brexit dominait l'ordre du jour et si un observateur extérieur avait l'impression que les députés étaient distraits lorsqu'ils ont voté en faveur du plus grand projet d'infrastructure du pays, il aurait raison.
Philip Hammond m’a confié : « Je suis désolé de vous décevoir, mais le HS2 n’était pas le principal enjeu du moment. Le gouvernement était au bord du gouffre, essayant de faire face aux pressions quotidiennes et horaires des négociations sur le Brexit. Les projets à long terme n’étaient peut-être pas considérés comme aussi urgents dans l’immédiat. »
Au moment du vote, beaucoup pensaient que les coûts seraient bien supérieurs aux 55,7 milliards de livres sterling officiellement budgétisés. Un document interne du gouvernement produit juste avant que le projet HS2 ne soit finalement approuvé par le Parlement en 2017 suggérait que le chiffre final pourrait s'élever à plus de 80 milliards de livres sterling.
Lord Hammond nous a dit qu’il serait irréaliste de soumettre chaque élément de modélisation du Trésor au Parlement.
Il se trouve que cette fois-ci, la modélisation était correcte et qu’en 2019, le nouveau chiffre était effectivement de près de 80 milliards de livres sterling.
Getty ImagesEt quel est le rôle de l’appareil d’État dans tout cela ?
La fonction publique a-t-elle fait sa part pour donner une image fidèle de la hausse des coûts ?
Bernadette Kelly était la plus haute fonctionnaire du ministère des Transports.
En octobre 2018 et en mai 2019, elle s’est présentée devant la Commission des comptes publics. À l’époque, son ministère savait que les coûts prévus étaient en hausse. Mais en public, elle s’en est tenue au chiffre officiel du budget de 55,7 milliards de livres sterling.
Meg Hillier n’était pas satisfaite du témoignage de Kelly : « Nous avons eu l’impression qu’il n’était pas aussi franc et qu’elle n’était pas aussi franche qu’elle aurait dû l’être devant la commission des comptes publics. Et cela a failli induire le Parlement en erreur… »
Dame Bernadette Kelly a déclaré que lorsqu'elle s'est présentée devant le comité, ses commentaires étaient exacts et reflétaient la position du gouvernement de l'époque.
Quoi qu'il en soit, il est assez clair que la commission parlementaire dont le travail est d'examiner les dépenses publiques a estimé qu'elle n'avait pas une idée claire de ce qui se passait avec le plus grand projet d'infrastructure du pays à un moment où son coût explosait.
Meg Hillier affirme que le fait de tenter de garder le contrôle du budget du projet HS2 a mis en évidence un problème séculaire dans la manière dont le gouvernement gère les gros projets de dépenses comme le projet HS2.
« C'est une sorte de danse qui se joue entre le contribuable, le Parlement et le gouvernement. »
Les conséquences d’une telle situation ne sont peut-être pas toujours énormes, mais avec un projet de cette ampleur et de cette complexité, le shadowboxing peut coûter des milliards au contribuable.
Le HS2 a connu sept premiers ministres et cinq élections générales.
Getty ImagesIl s’agit d’un projet d’infrastructure nationale à long terme, dans un cycle politique à court terme et extrêmement volatil, où les politiciens avaient besoin qu’il les aide personnellement.
David Cameron a adopté le HS2 parce qu'il soutenait son idée d'une puissance nordique.
Pour Boris Johnson, HS2 était l’occasion de tenir sa promesse d’améliorer le niveau de vie de la Grande-Bretagne après le Brexit.
Après son succès électoral de 2019, la ligne à grande vitesse est devenue une partie de son agenda.
L'ancien journaliste Andrew Gilligan était le conseiller aux transports de Boris Johnson.
« Il a remporté une victoire écrasante, grâce à un grand nombre de personnes qui n'avaient jamais voté conservateur auparavant dans le nord », dit-il.
« Il craignait que si nous annulions le programme HS2, cela nuirait à ses chances de réélection. »
Finalement, le soutien politique à la vision originale du HS2 s’est effondré.
La musique ne s'est pas vraiment arrêtée pour la ligne mais s'est estompée : l'étape vers Leeds a été écourtée et définitivement perdue en 2021.
En 2023, le Premier ministre de l’époque, Rishi Sunak, a coupé la ligne entre Birmingham et Manchester. Il ne restait plus que la ligne entre Birmingham et la banlieue ouest de Londres. Pour l’instant, les trains s’arrêteraient à Old Oak Common et non à Euston, dans le centre de la capitale, en raison d’un manque de liquidités.
Les problèmes du HS2 touchent de près le Premier ministre Keir Starmer. Le site d'Euston se trouve dans sa circonscription.
La dernière estimation du gouvernement concernant le coût global du tronçon restant entre Birmingham et Londres se situe entre 45 et 54 milliards de livres sterling.
Mais Michael Byng, expert indépendant du secteur ferroviaire, estime que ce montant pourrait atteindre 87,8 milliards de livres sterling.
Cela signifierait que les contribuables débourseraient plus du double du budget initial pour la moitié de la ligne promise.
Andy Burnham, le maire travailliste du Grand Manchester, estime qu'il est essentiel que nous tirions les leçons de cette expérience.
Il affirme que même après tout l'argent dépensé, le Nord manque toujours de capacité et a besoin d'une nouvelle ligne.
« La gestion du HS2 devrait être considérée comme un conte moral à Whitehall. C’est le pire exemple de gaspillage total de l’argent public. »
La semaine dernière, M. Burnham était l'un de ceux qui dévoilaient les plans d'une nouvelle ligne ferroviaire reliant les West Midlands et le Grand Manchester, une ligne qui, selon ses partisans, peut être livrée à une fraction du coût de la partie nord du HS2, qui a été abandonnée.
La nouvelle secrétaire d'État aux Transports du Parti travailliste, Louise Haigh, m'a dit : « Les conservateurs ont gaspillé l'argent des contribuables comme s'il n'y avait pas de lendemain. » Elle insiste sur le fait que les choses seront différentes désormais.
Certains disent que, quel que soit le coût, au final, la nation sera reconnaissante envers HS2.
L’argument est que les projets d’infrastructure entraînent souvent des dépenses excessives et que l’accent devrait être mis sur les bénéfices à long terme.
Mais peu de projets dépensent autant d’argent et livrent bien moins que ce qui était promis.
Lorsqu’elle ouvrira – dans une dizaine d’années – cette capacité ferroviaire indispensable entre le sud et Birmingham aura considérablement augmenté.
Mais un trajet en HS2 de Birmingham vers la banlieue ouest de Londres, puis vers le centre de la capitale, prendra à peu près le même temps qu'un trajet en train entre Euston et Birmingham actuellement.
Pour ce tronçon de voie ferrée, la ligne à grande vitesse 2 pourrait être mieux nommée « ligne à grande capacité 2 ».
Si tel avait été l’objectif principal dès le départ, beaucoup de coûts et de problèmes auraient pu être évités.
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